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統一財政:歐元區的理想構圖與現實場景

2019-06-20 10:32 來源: 證券時報

  《馬約》劃定的赤字率與債務率紅線實際上也只是一種文字游戲。

  經過你來我往的討價還價,歐元區財政部長會議終于在近日就設立歐元區統一預算機制的框架達成了一致意見,即建立規模為170億歐元的“促進競爭力和趨同性預算工具”(BICC),以讓其充當用于支援歐元區改革項目的公共基金。分析人士認為,雖然財政機制并沒有以“統一預算”來冠名,且BICC的預算規模也要比先前的設想小得多,但至少讓人看到了歐元區貨幣一體化后財政一體化改革的希望。

  作為歐盟一體化改革的重要舉措之一,設立“歐元區統一預算”由法國總統馬克龍在一年多前提出并推動。在馬克龍的建議中,歐元區不僅要設立財政部部長一職,建立數千億歐元為基礎的統一預算,還要設立歐洲貨幣基金(EMF),并將歐洲穩定機制(ESM)完全轉移到EMF之中來,而且馬克龍認為成員國投入ESM的資金目前約占GDP的1%,建立統一預算之后須將該比例提高,以充實EMF;另外,馬克龍還倡導在歐盟范圍內開征新的企業稅,以形成歐洲投資基金(EIF)。值得注意的是,馬克龍不僅親自搖旗吶喊,而且一直在拉攏德國總理默克爾并希望德國為改革計劃背書,目前來看,BICC的建立可以看做是作為歐元區“軸心國”的法德兩國之間彼此妥協與讓步的階段性成果,而且德法兩國都有著實現歐元區財政一體化的共同希望。

  放在歐盟一體化的歷史進程與寬宏背景中考察,馬克龍統一預算的財政改革設想其實并非空穴來風。從關稅一體化-市場一體化-貨幣一體化-財政一體化-政治一體化是歐盟一體化的路線圖,最初在設計一體化進程時,圍繞著歐盟應當是一個超國家機構還是僅限于是一個政府間機構發生了廣泛爭論,最終“新功能主義”的觀點說服了眾人,即各方應遵循“溢出”效應的力量,通俗地說就是在各國融合和經濟一體化的過程中,一個經濟部門的一體化會慢慢導致其他部門的一體化,這樣的“溢出”效應會蔓延至歐盟整體,最終促進一個政府間機構向超國家機構的轉變。現在看來,“新功能主義”在關稅同盟、共同市場以及貨幣單一化形成過程中均得到了有效檢驗,但在財政領域卻鮮有作為,對此,有一種看法是,“溢出”機制尚未傳導到財政層面,如果到時產生了實際訴求,財政一體化就會水到渠成。

  客觀地評判,財政一體化涉及了成員國財政資源的重新分配以及財政權力的重新組織與確認,比起關稅與貨幣要素一體化肯定要敏感得多,所以與其說是財政一體化并沒有得到“溢出”機制的傳導,還不如說是歐元區各國尤其是德法兩國先前在這方面很少給予關注且尚未投入必要的精力,以致可以作為財政一體化的成績且能夠擺上桌面的也只有《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》)。依照《馬約》,歐盟各成員國的財政赤字率不能超過3%,債務率不能超過60%,否則承擔協調與監督職能的歐委會將對其啟動超額赤字的懲罰程序(EDP)以及給予相當于國內生產總值0.2%至0.5%的罰款。

  《馬約》之后落地的歐元讓歐元區只有貨幣聯盟卻無財政聯盟的先天性結構缺陷暴露無遺。一方面,從問世之初對美元的1:1.18,到目前的1:1.20,歐元匯率不斷走弱,歐元區內德國、法國與荷蘭等保持經常賬戶長期盈余的國家因此大受裨益,而同時希臘、西班牙、葡萄牙和意大利等出口能力較差的國家則不得不承受經常賬戶虧空與赤字的壓力,加之福利與勞動價格的剛性,這些國家的公共財政都是嚴重入不敷出,并最終以債務危機的極端形式暴露出來。另一方面,單一貨幣意味著成員國失去了中央銀行的最后貸款人功能,危機爆發后,相關國家不能通過貨幣貶值以及匯率政策的調整來進行對沖,唯一希望就是等待歐盟成員國的財政救助,可救助又不是一項必須履行的法律責任,由此導致危機國家在歐盟成員國圍繞救助所展開的一輪又一輪“口水戰”中錯過了受援的最佳時間窗口。基于此,不少學者認為,貨幣一體化的歐元區其實并沒有朝著“歐元之父”蒙特爾所提出的最優貨幣區方向演變,并且債務危機應當“歐元悖論”的一次映射。

  還有一點不得不承認的是,《馬約》劃定的赤字率與債務率紅線很多時候實際上也只是一種文字游戲,因為在歐債危機之前經常突破標準約束的國家恰恰是德國、法國等歐元區核心國家,而且歐委會面對它們還無可奈何;另外,3%的赤字率與60%的債務率上限在正常的周期下應當是有效的,但在危機引爆后,過分僵化的政策又必然抑制相應國家的自身騰挪空間,如減稅、增加投資開支等,最終導致相關國家的危機愈演愈烈,歐盟也因此付出了超出預想的財政救援成本

  危機是苦難之時,更是創新之機。持續八年的債務危機中,圍繞著危機救助的主題,歐盟在制度與政策層面進行了不少的突破性探索。

  形勢比人強。今年是歐元誕生20周年,作為歐盟一體化的階段性成果,歐元并沒有隨著區內成員數量的增加而堅挺壯大,反而表現出的國際影響力不如人意。在外圍市場依然以美元為主導的情況下,要增強歐元的競爭力以及歐元區的吸引力,歐盟必須從自身內部尋找改革的突破口與催化劑,而財政一體化無疑是值得延展的最大想象空間。通過財政一體化,歐盟不僅可以面向成員國更好地平衡財政資源配置與調劑,并在成員國內部實現貨幣政策與財政政策的有效匹配與共振,而且能夠建立起隔離與堵截危機的更厚實防火墻。

  作為一種外在倒逼力量,歐盟時下正面對著一個更加自我、更輕易濫用美元體系權力的美國,從對巴黎銀行開出巨額罰單,到對伊朗進行制裁切斷能源交易的金融通道,再到開征鋼鋁關稅,歐盟都感受到了特朗普政府砸過來的記記重拳,尤其是德國更因對美巨額貿易順差頻遭特朗普的警告而心生忐忑,歐盟集體性前所未有地發現增強內部團結的重要性,于是遭遇冷卻的財政一體化提上議事日程,馬克龍的提議也得到了德國較為積極的回應,兩國也罕見地在組建歐元區統一財政預算上共同發聲,并有了如同BICC那樣的初步成果。

  現在看來,無論是歐盟還是國際貨幣基金組織,都將歐元區在2025年建成統一財政聯盟作為既定目標,可能否如期達標還真的充滿懸念。一方面,作為歐元區最大經濟體的德國對財政一體化力度與深度的認知至今依然比較保守,因為統一的歐盟預算意味著德國要拿出最多的資金;還有,默克爾同意ESM轉變為EMF,但同時強調EMF必須與歐委會的職能平起平坐,并有權對成員國的財政情況進行監管,弦外之音就是不能稀釋對EMF出錢最多的德國話語權;至于在歐盟是否設立財政部長一職,德國至今也不肯明確表態,而問題是,如果連財政部這個機構都沒有,歐元區財政一體化的實際意義又從何來?與德國一樣,荷蘭、比利時、盧森堡以及瑞典等部分較富裕國家更是擔心統一預算機制建立后歐盟集體財富更多流向意大利、希臘、西班牙等財政狀況穩定性相對較差的國家并讓自己“吃虧”,10多個國家更是齊刷刷地組成了一個反對財政一體化的“漢莎同盟”。處在如此微妙的博弈格局之中,財政一體化的腳步每前進一步自然很難。

(文章來源:證券時報)

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